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di Eva D’Alberto

L’individuo posto al centro del “programma costituzionale” o dell’ispirazione “personalistico-promozionale” della Costituzione Italiana e consacrata all’Articolo 2 della nostra Carta Fondamentale, sviluppa le sue declinazioni nelle libertà democratiche richiamate all’art. 10 co. 3 della stessa Costituzione, tutte astrattamente contenute nel già menzionato articolo 2, che ricordiamo sancisce:

«La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale».

Il diritto d’asilo nel nostro ordinamento è dettagliato dal Decreto Legislativo 251/2007, in attuazione della Direttiva 2004/83/CE recante «norme minime sull’attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta». Le odierne politiche di accoglienza derivano da scelte di valore che i governanti del Vecchio Continente, attingendo a valori ab origine posti a fondamento della Comunità Europea, hanno deciso di attuare dinanzi alle nuove forme di esodo cui stiamo assistendo da anni. La Direttiva 2004/83/CE inizia con un considerando esaustivo e definitivo:«Il Consiglio europeo, nella riunione straordinaria di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, ha convenuto di lavorare all’istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo basato sull’applicazione, in ogni sua componente, della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951 (“convenzione di Ginevra”), integrata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967 (“protocollo”), e di garantire in tal modo che nessuno sia nuovamente esposto alla persecuzione, in ottemperanza al principio di “non refoulement” (divieto di rimpatrio a rischio di persecuzione). La convenzione di Ginevra ed il relativo protocollo costituiscono la pietra angolare della disciplina giuridica internazionale relativa alla protezione dei rifugiati». La Convenzione di Ginevra del 1951 veniva ratificata in Italia nel 1954 ed entrava in vigore il 13 febbraio 1955. Questo dettaglio cronologico permette di comprendere in quale precisa epoca storica sia stato fissato, con valore cogente e vincolante,un principio di “non respingimento”oggi così difficilmente condiviso, ribadito anche nel considerando del Regolamento n.604/2013 del 26 giugno 2013, meglio noto alle cronache come Regolamento di Dublino, funzionale a determinare lo Stato membro competente per l’esame della domanda di protezione internazionale.

Alcune definizioni giuridiche sono necessarie e comunque sempre utili a comprendere e collocare i fenomeni nel loro ambito di appartenenza, oltre il clamore e la semplificazione dei media. Il diritto soggettivo alla protezione internazionale viene disciplinato nel D. Lgs. 251/2007, a cominciare dalle definizioni: s’intende per «rifugiato: cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese;»qui richiamando la Convenzione Ginevra; s’intende invece per «persona ammissibile alla protezione sussidiaria» il cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma che, se ritornasse nel paese di origine o dove aveva precedentemente dimora, rischierebbe un grave danno e non può o non vuole avvalersi della protezione del Paese di provenienza. Il Decreto Legislativo, poi, individua i responsabili della persecuzione o del rischio di danno grave all’art. 5: «a) lo Stato; b) i partiti o le organizzazioni che controllano lo Stato o una parte consistente del suo territorio; c) soggetti non statuali», questi ultimi quando lo Stato o partiti e organizzazioni che controllano lo Stato non possano fornire protezione.

Gli atti di persecuzione, e qui è utile riportare la parte iniziale dell’art. 7, devono: «a) essere sufficientemente gravi, per loro natura o frequenza, da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali, in particolare dei diritti per cui qualsiasi deroga è esclusa, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, della Convenzione sui diritti dell’Uomo; b) costituire la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei diritti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare sulla persona un effetto analogo a quello di cui alla lettera a).» e possono ricomprendere la violenza fisica e psichica, inclusa la violenza sessuale, ad esempio «atti specificamente diretti contro un genere sessuale o contro l’infanzia», provvedimenti amministrativi, di polizia o giudiziari di carattere discriminatorio o ancora azioni giudiziarie sproporzionate. Il diritto alla protezione internazionale sorge anche nel caso in cui, nel paese di provenienza, non esista un sistema giudiziario efficace che fornisca tutela effettiva rispetto a queste diverse forme di persecuzione.

I diritti per cui non è ammessa deroga alcuna, richiamati all’art. 7 co. 1, sono riconosciuti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo (o CEDU), firmata a Roma nel 1950, un trattato multilaterale con valore cogente e vincolante per il diritto interno,sulla cui attuazione vigilala Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, quale organo giurisdizionale. Il rinvio alla CEDU contenuto nell’art. 7 appena citato, dove si richiama, «Il diritto alla vita di ogni persona è protetto dalla legge.» sancito all’art. 2 della Convenzione[1], radica il primato sostanziale del diritto alla vita all’interno dell’articolata disciplina della protezione internazionale, accanto al divieto di tortura, alla proibizione della schiavitù e al principio d’irretroattività della legge penale (artt. 3, 4 co. 1 e 7 CEDU), diritti fondamentali che segnano l’irriducibilità della dignità umana, la cui immediatezza ed evidenza oggi l’Europa stenta a riconoscere ai migranti prossimi alle nostre frontiere, nonostante al momento del loro ingresso tali diritti inderogabili siano già stati ripetutamente violati.

Alla disciplina del diritto di asilo, status riconosciuto allo straniero dalla Costituzione e diritto soggettivo che può essere oggetto dell’accertamento giurisdizionale previsto all’art. 35 bis del D. Lgs. 25/2008 (come da riforma del Decreto Legge n. 13/2017 o Decreto Minniti-Orlando, convertito nella Legge n. 46/2017), si affianca la disciplina amministrativa, che fa capo al Ministero dell’Interno, quindi a Prefetture e Questure, nell’ambito delle loro attribuzioni in materia di sicurezza e ordine pubblico. Il primato di questi ultimi, sicurezza e ordine pubblico, sottrae tempo alla restituzione degli istituti al loro ambito di appartenenza originario.

Alla percezione generale sfugge come le maglie dell’accoglienza vengano costantemente ridotte per mezzo di strappi procedimentali e vuoti di tutela, nei quali trova spazio la produzione di provvedimenti che nascono disancorati dal complesso delle garanzie costituzionali, al fine di regolamentare situazioni urgenti o comunque contingenti. Sull’argomento sia consentito il rinvio al contributo più tecnico e approfondito di Margherita Interlandi, «Potere amministrativo e principio di proporzionalità nella prospettiva dell’effettività delle tutele della persona immigrata» pubblicato sulla rivista Dirittifondamentali.it, Fascicolo 1/2018[2].

La prassi appena descritta, incide negativamente su un valore fondante per uno stato di diritto che si dica evoluto, ovverosia la coerenza sistematica, che equivale a certezza del diritto e si esplica nella ricaduta verticale dei principi costituzionali su tutta la produzione normativa successiva, inclusa quella amministrativa. In altri termini, disancorandosi dall’area condivisa dei principi sanciti nel patto costituzionale, si complica la vita ai soggetti destinatari di questa prassi: non solo ai migranti e ai richiedenti asilo, ricacciati nella clandestinità, ma anche agli operatori del settore, quelli chiamati a tutelare i diritti, coloro che gestiscono l’accoglienza, quelli preposti a garantire sicurezza e ordine pubblico.

Mutuo una considerazione dal romanzo di Antonio Pascale, Passa la bellezza, Einaudi Stile Libero Big, 2005, in cui da un piccolo episodio quotidiano si dimostra come l’agire entro uno spazio condiviso di principi e valori determini quella reciprocità che chiamiamo democrazia. Di questa reciprocità, d’altronde, si compone quella «solidarietà politica, economica e sociale» che la Repubblica richiede nella seconda parte dell’articolo 2 della Costituzione. La democrazia, più semplicemente, per lo scrittore consiste nel rendere facile la vita al prossimo. Il protagonista del romanzo, Vincenzo Postiglione, lo dimostra in un bar mentre tenta di pagare il caffè: «Preparai gli spiccioli e li misi subito sul piattino, perché la democrazia è anche questo: sollevare il barista dal peso di cambiare i soldi» sana abitudine che personalmente pratico sempre quando dispongo di spiccioli. Antonio Pascale, per me scrittore di riferimento, soprattutto per il metodo, è stato fra i primi a dedicarsi, con tensione realistica e speculativa, a quei migranti chini sui nostri campi agricoli, ottime braccia senza diritti e spesso senza nome, vittime del nuovo caporalato, nel reportage narrato La città distratta, Einaudi Stile Libero, 2001. Rappresenta uno di quegli incontri letterari determinanti che mi riporta a Ryszard Kapuściński, per certi aspetti anello di congiunzione fra il reporter polacco e Alessandro Leogrande, giornalista e scrittore che di nuovo caporalato più approfonditamente ha narrato in Uomini e Caporali, prima edizione Mondadori Strade Blu, 2008.

[1] L’intero articolo 2 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo dispone: «Diritto alla vita. 1. Il diritto alla vita di ogni persona è protetto dalla legge. Nessuno può essere intenzionalmente privato della vita, salvo che in esecuzione di una sentenza capitale pronunciata da un tribunale, nel caso in cui il reato sia punito dalla legge con tale pena.

  1. La morte non si considera cagionata in violazione del presente articolo se è il risultato di un ricorso alla forza resosi assolutamente necessario:(a) per garantire la difesa di ogni persona contro la violenza illegale; (b) per eseguire un arresto regolare o per impedire l’evasione di una persona regolarmente detenuta; (c) per reprimere, in modo conforme alla legge, una sommossa o un’insurrezione.».

[2]Di M. INTERLANDI anche la più estesa e completa monografia Fenomeni immigratori: tra potere amministrativo ed effettività delle tutele, Giappichelli, 2018.


La prima puntata è prelevabile qui.

 

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